第三節(jié) 我國安全生產法律體系的基本框架

　　一、安全生產法律體系的概念和特征

　　(一)安全生產法律體系的概念

　　安全生產法律體系，是指我國全部現(xiàn)行的、不同的安全生產法律規(guī)范形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。

　　(二)安全生產法律體系的特征

　　具有中國特色的安全生產法律體系正在構建之中。這個體系具有3個特點。1.法律規(guī)范的調整對象和階級意志具有統(tǒng)一性

　　加強安全生產監(jiān)督管理，保障人民生命財產安全，預防和減少生產安全事故，促進經(jīng)濟發(fā)展，是黨和國家各級人民政府的根本宗旨。國家所有的安全生產立法，體現(xiàn)了工人階級領導下的最廣大的人民群眾的最根本利益，都要圍繞著“三個代表”重要思想和科學發(fā)

　　展觀，圍繞著執(zhí)政為民這一根本宗旨，圍繞著基本人權的保護這個基本點而制定。安全生產法律規(guī)范是為鞏固社會主義經(jīng)濟基礎和上層建筑服務的，它是工人階級乃至國家意志的反映，是由人民民主專政的政權性質所決定的。生產經(jīng)營活動中所發(fā)生的各種社會關系，需要通過一系列的法律規(guī)范加以調整。不論安全生產法律規(guī)范有何種內容和形式，它們所調整的安全生產領域的社會關系，都要統(tǒng)一服從和服務于社會主義的生產關系、階級關系，緊密圍繞著“三個代表”重要思想、執(zhí)政為民和基本人權保護而進行。

　　2.法律規(guī)范的內容和形式具有多樣性

　　安全生產貫穿于生產經(jīng)營活動的各個行業(yè)、領域，各種社會關系非常復雜。這就需要針對不同生產經(jīng)營單位的不同特點，針對各種突出的安全生產問題，制定各種內容不同、形式不同的安全生產法律規(guī)范，調整各級人民政府、各類生產經(jīng)營單位、公民相互之間在安全生產領域中產生的社會關系。這個特點就決定了安全生產立法的內容和形式又是各不相同的，它們所反映和解決的問題是不同的。

　　3.法律規(guī)范的相互關系具有系統(tǒng)性

　　安全生產法律體系是由母系統(tǒng)與若干個子系統(tǒng)共同組成的。從具體法律規(guī)范上看，它是單個的;從法律體系上看，各個法律規(guī)范又是母體系不可分割的組成部分。安全生產法律規(guī)范的層級、內容和形式雖然有所不同，但是它們之間存在著相互依存、相互聯(lián)系、相互銜接、相互協(xié)調的辯證統(tǒng)一關系。

　　二、安全生產法律體系的基本框架

　　安全生產法律體系究竟如何構建，這個體系中包括哪些安全生產立法，尚在研究和探索之中。我們可以從上位法與下位法、普通法與特殊法和綜合性法與單行法等3個方面來認識并構建我國安全生產法律體系的基本框架。

　　(一)從法的不同層級上，可以分為上位法與下位法

　　法的層級不同，其法律地位和效力也不同。上位法是指法律地位、法律效力高于其他相關法的立法。下位法相對于上位法而言，是指法律地位、法律效力低于相關上位法的立法。不同的安全生產立法對同一類或者同一個安全生產行為做出不同法律規(guī)定的，以上位法的規(guī)定為準，適用上位法的規(guī)定。上位法沒有規(guī)定的，可以適用下位法。下位法的數(shù)量一般多于上位法。

　　1.法律

　　法律是安全生產法律體系中的上位法，居于整個體系的最高層級，其法律地位和效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等下位法。國家現(xiàn)行的有關安全生產的專門法律有《安全生產法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》、《礦山安全法》;與安全生產相關的法律主要有《勞動法》、《職業(yè)病防治法》、《工會法》、《礦產資源法》、《鐵路法》、《公路法》、《民用航空法》、《港口法》、《建筑法》、《煤炭法》和《電力法》等。

　　2.法規(guī)

　　安全生產法規(guī)分為行政法規(guī)和地方性法規(guī)。

　　(1)行政法規(guī)。安全生產行政法規(guī)的法律地位和法律效力低于有關安全生產的法律，

　　高于地方性安全生產法規(guī)、地方政府安全生產規(guī)章等下位法。國家現(xiàn)有的安全生產行政法規(guī)有《安全生產許可證條例》、《危險化學品安全管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等。

　　(2)地方性法規(guī)。地方性安全生產法規(guī)的法律地位和法律效力低于有關安全生產的法律、行政法規(guī)，高于地方政府安全生產規(guī)章。經(jīng)濟特區(qū)安全生產法規(guī)和民族自治地方安全生產法規(guī)的法律地位和法律效力與地方性安全生產法規(guī)相同。安全生產地方性法規(guī)有《北京市安全生產條例》、《天津市安全生產條例》、《河南省安全生產條例》等。

　　3.規(guī)章

　　安全生產行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。

　　(1)部門規(guī)章。國務院有關部門依照安全生產法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國務院的授權制定發(fā)布的安全生產規(guī)章的法律地位和法律效力低于法律、行政法規(guī)，高于地方政府規(guī)章。

　　(2)地方政府規(guī)章。地方政府安全生產規(guī)章是最低層級的安全生產立法，其法律地位和法律效力低于其他上位法，不得與上位法相抵觸。

　　4.法定安全生產標準

　　雖然目前我國沒有技術法規(guī)的正式用語且未將其納入法律體系的范疇，但是國家制定的許多安全生產立法卻將安全生產標準作為生產經(jīng)營單位必須執(zhí)行的技術規(guī)范而載入法律，安全生產標準法律化是我國安全生產立法的重要趨勢。安全生產標準一旦成為法律規(guī)定必須執(zhí)行的技術規(guī)范，它就具有了法律上的地位和效力。執(zhí)行安全生產標準是生產經(jīng)營單位的法定義務，違反法定安全生產標準的要求，同樣要承擔法律責任。因此，將法定安全生產標準納入安全生產法律體系范疇來認識，有助于構建完善的安全生產法律體系。法定安全生產標準分為國家標準和行業(yè)標準，兩者對生產經(jīng)營單位的安全生產具有同樣的約束力。法定安全生產標準主要是指強制性安全生產標準。

　　(1)國家標準。安全生產國家標準是指國家標準化行政主管部門依照《標準化法》制定的在全國范圍內適用的安全生產技術規(guī)范。

　　(2)行業(yè)標準。安全生產行業(yè)標準是指國務院有關部門和直屬機構依照《標準化法》制定的在安全生產領域內適用的安全生產技術規(guī)范。行業(yè)安全生產標準對同一安全生產事項的技術要求，可以高于國家安全生產標準但不得與其相抵觸。

　　(二)從同一層級的法的效力上，可以分為普通法與特殊法

　　我國的安全生產立法是多年來針對不同的安全生產問題而制定的，相關法律規(guī)范對一些安全生產問題的規(guī)定有所差別。有的側重解決一般的安全生產問題，有的側重或者專門解決某一領域的特殊的安全生產問題。因此，在安全生產法律體系同一層級的安全生產立法中，安全生產法律規(guī)范有普通法與特殊法之分，兩者相輔相成、缺一不可。這兩類法律規(guī)范的調整對象和適用范圍各有側重。普通法是適用于安全生產領域中普遍存在的基本問題、共性問題的法律規(guī)范，它們不解決某一領域存在的特殊性、專業(yè)性的法律問題。特殊法是適用于某些安全生產領域獨立存在的特殊性、專業(yè)性問題的法律規(guī)范，它們往往比普通法更專業(yè)、更具體、更有可操作性。如《安全生產法》是安全生產領域的普通法，它所確定的安全生產基本方針原則和基本法律制度普遍適用于生產經(jīng)營活動的各個領域。但對

　　于消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全和民用航空安全領域存在的特殊問題，其他有關專門法律另有規(guī)定的，則應適用《消防法》、《道路交通安全法》等特殊法。據(jù)此，在同一層級的安全生產立法對同一類問題的法律適用上，應當適用特殊法優(yōu)于普通法的原則。

　　(三)從法的內容上，可以分為綜合性法與單行法

　　安全生產問題錯綜復雜，相關法律規(guī)范的內容也÷分豐富。從安全生產立法所確定的適用范圍和具體法律規(guī)范看，可以將我國安全生產立法分為綜合性法與單行法。綜合性法不受法律規(guī)范層級的限制，而是將各個層級的綜合性法律規(guī)范作為整體來看待，適用于安全生產的主要領域或者某一領域的主要方面。單行法的內容只涉及某一領域或者某一方面的安全生產問題。

　　在一定條件下，綜合性法與單行法的區(qū)分是相對的、可分的?！栋踩a法》就屬于安全生產領域的綜合性法律，其內容涵蓋了安全生產領域的主要方面和基本問題。與其相對，《礦山安全法》就是單獨適用于礦山開采安全生產的單行法律。但就礦山開采安全生產的整體而言，《礦山安全法》又是綜合性法，各個礦種開采安全生產的立法則是礦山安全立法的單行法。如《煤炭法》既是煤炭工業(yè)的綜合性法，又是安全生產和礦山安全的單行法。再如《煤礦安全監(jiān)察條例》既是煤礦安全監(jiān)察的綜合性法，又是《安全生產法》和《礦山安全法》的單行法和配套法。

　　三、安全生產法在安全生產法律體系中的地位

　　九屆全國人大常委會第二十八次會議于2002年6月29日審議通過并于2002年11月1日施行的《中華人民共和國安全生產法》，是在黨中央領導下制定的一部“生命法”。它的頒布實施，是我國安全生產法制建設的重要里程碑。

　　針對社會主義市場經(jīng)濟體制下安全生產工作中出現(xiàn)的新問題、新特點，為適應新形勢下安全生產監(jiān)督管理的需要，《安全生產法》以“三個代表”重要思想和“安全責任重于泰山”的意識以及以人為本的理念為指導，與時俱進，以加強安全生產監(jiān)督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，以規(guī)范生產經(jīng)營單位的安全生產為重點，以確認從業(yè)人員安全生產基本權利和義務為基礎，以強化安全生產監(jiān)督執(zhí)法為手段，立足于事故預防，確立了安全生產的7項基本法律制度，制定了當前急需的安全生產法律規(guī)范，明確了安全生產法律責任?！栋踩a法》是我國第一部安全生產基本法律，是各類生產經(jīng)營單位及其從業(yè)人員實現(xiàn)安全生產所必須遵循的行為準則，是各級人民政府和各有關部門進行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，是制裁各種安全生產違法犯罪行為的法律武器。全面、準確和深刻地認識《安全生產法》的法律性質及其法律地位，非常重要。要科學地對《安全生產法》進行定性和定位，必須從全方位、多角度去把握。

　　(一)《安全生產法》的立法背景

　　法律是上層建筑的重要組成部分。社會主義的經(jīng)濟基礎決定了社會主義法律的本質?！栋踩a法》的制定，是由我國現(xiàn)階段的生產力發(fā)展水平和安全生產水平?jīng)Q定的。改革開放以來，在黨中央、國務院以及各級地方黨委和人民政府的領導下，我國的安全生產狀況逐步好轉。但近年來，安全生產狀況很不穩(wěn)定，重大、特大事故連續(xù)發(fā)生。為了加強安全生產監(jiān)督管理，遏制事故，減少人民生命和財產損失，保證社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行，黨中央、國務院堅持安全第一的方針，先后采取了安全生產專項整治，特別是加強法制等一系列重大舉措，為實現(xiàn)安全生產的穩(wěn)定好轉奠定了外部條件。在黨中央提出依法治國，建設社會主義法治國家的基本方略以后，安全生產法制建設被提到前所未有的重要位置上，安全生產法制建設的進程不斷加快?！栋踩a法》正是在這種背景下制定的。

　　(二)《安全生產法》的調整對象

　　從《安全生產法》的調整對象看，它是一部調整安全生產方面社會關系的專門法律。法律的調整對象是指法律所調整的社會關系，經(jīng)法律調整后所產生的權利和義務關系就是法律關系。安全生產法律關系是指各行各業(yè)的公民、法人和社會組織相互之間，在從事生產經(jīng)營和監(jiān)督管理的活動中所發(fā)生的安全生產方面的權利和義務關系。安全生產法律關系錯綜復雜，其中基本的社會關系有下列5種：

　　1.各級人民政府及其安全生產綜合監(jiān)督管理部門、有關安全生產專項監(jiān)督管理部門及其安全生產監(jiān)督檢查人員，在履行法定職權時與生產經(jīng)營單位、有關社會組織和從業(yè)人員之間所發(fā)生的監(jiān)督管理關系。這是一種自上而下的基于國家行政管理活動所發(fā)生的縱向的行政管理關系。

　　2.各級安全生產監(jiān)督管理部門與其他有關部門之間的綜合監(jiān)督管理與專項監(jiān)督管理的協(xié)調、指導和監(jiān)督關系。這是各級人民政府所屬的平行的各有關安全生產監(jiān)督管理部門之間，依照法定職權和本級人民政府的授權，在安全生產監(jiān)督管理工作中各司其職、相互配合時所發(fā)生的橫向的協(xié)同關系。綜合監(jiān)督管理部門主要負責擬定綜合性安全生產法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和規(guī)劃，協(xié)調解決重大安全生產問題，調查處理重大、特大生產安全事故，查處安全生產違法行為，指導、監(jiān)督有關部門的專項安全生產監(jiān)督管理工作。

　　3.生產經(jīng)營單位內部管理者與從業(yè)人員的安全生產管理關系。作為一個生產經(jīng)營單位，它依法進行安全生產，必然要建立內部安全生產管理體系。這是生產經(jīng)營單位的主要負責人、分管負責人、安全管理機構負責人、內設機構負責人和作業(yè)單位負責人與從業(yè)人員之間以及從業(yè)人員之間存在的安全管理關系。這種微觀管理關系也是《安全生產法》的調整對象。

　　4.生產經(jīng)營單位之間及其與社會組織、公民之間的安全生產方面的權利義務關系。生產經(jīng)營活動的對象是為社會公眾服務的，生產經(jīng)營單位的生產經(jīng)營活動是否安全，事關相關單位和從業(yè)人員以及不特定的公民的人身安全和財產安全。譬如，工廠、商廈、飯店、博物館等生產經(jīng)營單位，承包、租賃場所的安全條件是否符合法律規(guī)定，直接涉及從業(yè)人員、居民、顧客和觀眾的人身安全。《安全生產法》對此進行必要的調整，規(guī)范生產經(jīng)營單位的行為，明確各自的權利義務，有利于建立正常、可靠的安全生產秩序，為社會創(chuàng)造一個安定、祥和的環(huán)境。

　　5.涉外安全生產管理關系。目前我國的中外合資、中外合作和外商獨資等“三資”企業(yè)數(shù)量很多，遍及許多行業(yè)。隨著我國加入WT0，對“三資”企業(yè)的安全管理日益與

　　國際接軌，“三資”企業(yè)也必須嚴格依照我國法律進行生產經(jīng)營活動，保證安全生產。因此，《安全生產法》同樣適用于“三資”企業(yè)。

　　(三)《安全生產法》的基本原則

　　學習實施《安全生產法》，應當掌握貫穿于全部立法過程和法律條文的指導思想和思路，這就是《安全生產法》的5項基本原則。只有這樣，才能透徹了解立法的背景和指導思想，把握法律條文的內涵，融會貫通，學以致用。多年來，究竟按照什么思路去體現(xiàn)黨和國家關于安全生產工作的大政方針，按照什么思路去構建法律的基本制度，這是立法過程中爭論較多也急需確定的重大原則問題?！栋踩a法》的基本原則是貫穿于立法和法律實施中的指導思想和基本思路，是統(tǒng)率7項基本法律制度的總綱。它高度概括了黨和國家重視安全生產的一貫方針政策，集中體現(xiàn)了“三個代表”的重要思想，總結了多年來安全生產二I_：作的經(jīng)驗教訓，抓住了當前安全生產工作的薄弱環(huán)節(jié)和突出矛盾，提供了規(guī)范生產經(jīng)營活動安全的法律武器。

　　1.人身安全第一的原則

　　以人為本是科學發(fā)展觀的核心，“國家尊重和保障人權”已經(jīng)載入我國憲法。我們社會主義國家的本質是人民當家作主，人民的利益高于一切。我們的每一項工作，都是為人民服務。而作為人民群眾的主要組成部分的大批從業(yè)人員，他們從事著各種生產經(jīng)營活動，往往面臨著各種危險因素、事故隱患的威脅。一旦發(fā)生生產安全事故，從業(yè)人員的生命和健康將受到直接的損害。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和民主法制的進步，人的社會地位尤其是人的生命權受到前所未有的重視和保障。安全生產最根本最重要的就是保障從業(yè)人員的人身安全，保障他們的生命權不受侵犯。按照這個原則，《安全生產法》第一條就將保障人民群眾生命財產安全作為立法宗旨，并且在第三章專門對從業(yè)人員在生產經(jīng)營活動中的人身安全方面所享有的權利做出了明確的規(guī)定。針對一些私營業(yè)主草菅人命的問題，法律第一次賦予從業(yè)人員依法享有工傷社會保險和獲得民事賠償?shù)臋嗬?，充分體現(xiàn)了國家對尊重和保護從業(yè)人員生命和財產權利的高度重視?！栋踩a法》的許多條文都是圍繞著從業(yè)人員的人身安全規(guī)定的，要求生產經(jīng)營單位必須圍繞著保障從業(yè)人員的人身安全這個核心抓好安全管理工作。

　　2.預防為主的原則

　　“安全第一，預防為主”是黨和國家的一貫方針。但是目前各級政府和負有安全生產監(jiān)管職責的部門牽扯精力最多、工作量最大的，往往是對生產安全事故的調查處理。如果從安全管理和監(jiān)督的過程來說，可以分為事前、事中和事后的管理和監(jiān)督。

　　事前管理是指生產經(jīng)營單位的安全管理工作必須重點抓好生產經(jīng)營單位申辦、籌辦和建設過程中的安全條件論證、安全設施“三同時”等工作，在正式投入生產經(jīng)營之前就符合法定條件或者要求，把可能發(fā)生的事故隱患消滅在建設階段。事中管理是指在生產經(jīng)營全過程中的安全管理，其環(huán)節(jié)最多、過程最長，需要每時每處都保證安全，因此生產經(jīng)營單位必須建章立制，加強管理，保證安全。事后管理是指發(fā)生事故后的搶救和善后處理工作。《安全生產法》對此作出了具體的規(guī)定。為了檢查督促生產經(jīng)營單位的安全預防工作，法律同時要求政府及其負有安全生產監(jiān)管職責的部門把監(jiān)督工作的重點前移，放在事前監(jiān)管和事中監(jiān)管上，重在預防性、主動性的監(jiān)督。為此，法律明確規(guī)定負有安全生產監(jiān)管職責的部門要對生產經(jīng)營單位的安全生產條件，安全設施的設計、驗收和使用，生產經(jīng)營單位主要負責人和特種作業(yè)人員的資格，安全機構及其人員，安全培訓，安全規(guī)章制度，特種設備，重大危險源監(jiān)控，危險物品和危險作業(yè)，作業(yè)現(xiàn)場安全管理等加強監(jiān)管，由被動監(jiān)管轉向主動預防，將事故隱患消滅在萌芽狀態(tài)，防止和減少重大、特大事故的發(fā)生。

　　3.權責一致的原則

　　當前重大事故不斷發(fā)生的一個重要原因，是一些擁有安全事項行政審批許可及安全監(jiān)管權力的有關政府部門及其工作人員只要權力，不要責任，出了事故，推卸責任。這種有權無責，權責分離現(xiàn)象的蔓延，必然導致某些政府部門及其工作人員玩忽職守、徇私枉法，對該審批的安全事項不依法審批，不該批準的安全事項違法批準，應當監(jiān)督管理的不負責任，其結果是一旦出了事故，負責行政審批發(fā)證和監(jiān)督管理的部門和人員想方設法置身法外，不承擔任何責任。要從根本上解決這個問題，必須按照權責一致的原則依法建立權責追究制度，明確和加重地方各級人民政府的安全生產責任，使其在擁有職權的同時承擔相應的職責，權力越大，責任越重。為了加強安全生產的監(jiān)督管理，《安全生產法》強化了各級人民政府和負有安全生產監(jiān)管職責的部門的負責人和工作人員的相關職權和手段，同時也對其違法行政所應負的法律責任及約束監(jiān)督機制作出了明確規(guī)定。

　　4.社會監(jiān)督、綜合治理的原則

　　安全生產涉及社會各個方面和千家萬戶，僅靠負責安全生產監(jiān)督管理職責的部門是難以實現(xiàn)的，還必須調動社會的力量進行監(jiān)督，并發(fā)揮各有關部門的職能作用，齊抓共管，綜合治理。要依靠群眾、企業(yè)職工、工會等社會組織、新聞輿論的大力協(xié)助和監(jiān)督，實行群防群治。要提高全社會的安全意識，才能形成全社會關注安全、關愛生命的社會氛圍和機制?！栋踩a法》主要是通過建立社區(qū)基層組織和公民對安全生產的舉報制度和加強輿論監(jiān)督來強化社會監(jiān)督的力度，將安全生產的視角和觸角延伸到社會的各個領域、各個方面和各個地方，以協(xié)助政府和部門加強監(jiān)管。各級安全生產監(jiān)督管理部門在依法履行職責的同時，還應當在政府的統(tǒng)一領導下，依靠公安、監(jiān)察、交通、工商、建筑、質監(jiān)等有關部門的力量，加強溝通，密切配合，聯(lián)合執(zhí)法。只有加強社會監(jiān)督，實現(xiàn)綜合治理，才能從根本上扭轉安全意識淡薄、安全隱患多、事故多發(fā)的狀況，把事故降下來，實現(xiàn)安全生產的穩(wěn)定好轉。

　　5.依法從重處罰的原則

　　安全生產形勢嚴峻、重大責任事故時有發(fā)生的另一個原因，是現(xiàn)行相關立法的處罰力度過輕，不足以震懾和懲治各種安全生產和造成重大事故的違法犯罪分子。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，非公有制經(jīng)濟成分必將逐漸增加。據(jù)統(tǒng)計，全國每年各類生產安全事故的60%一80%發(fā)生在非公有制生產經(jīng)營單位。一些私營生產經(jīng)營單位的老板，只求效益不顧安全，出了事故便逃之天天，把大量的遺留問題推給政府和社會。過去的安全生產立法主要是針對國有企業(yè)制定的，對非公有制企業(yè)的安全生產缺乏明確的、嚴格的法律規(guī)范，對違法者存在著法律責任的缺失和處罰偏輕的問題。這也是少數(shù)私營業(yè)主敢于以身試法的原因之一。對違法者的仁慈，就是對人民的犯罪。所以，對那些嚴重違反安全生產法律、

　　法規(guī)的違法者，必須追究其法律責任，依法從重處罰?！栋踩a法》設定了安全生產違法應當承擔的行政責任和刑事責任，設定了11種行政處罰，有11條規(guī)定構成犯罪的要依法追究其刑事責任，還破例地設定了民事責任，其法律責任形式之全、處罰種類之多、處罰之嚴厲都是前所未有的。這充分反映了國家對嚴重的安全生產違法者和造成重大、特大生產安全事故的責任者依法課以重典的指導思想。

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